从去年11月起,全国开展了PPP(政府和社会资本合作)项目库集中清理工作,经过几个月的努力,这项工作取得了阶段性成果。财政部公布的最新数据显示:截至4月23日,各地累计清理退库项目1695个,涉及投资额1.8万亿元;需要整改项目2005个,涉及投资额3.1万亿元。

在清理过程中,主要发现了哪些问题?在PPP项目管理中,如何进一步规范项目运作,筑牢防范风险的堤坝?

PPP不是一个筐,不能什么都往里装

近年来,一些地方政府泛化滥用PPP,甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显,加大了地方政府隐性债务风险。

“在全国范围内开展PPP项目库集中清理,主要目的是及时纠正PPP泛化滥用现象,防止PPP异化为新的融资平台,坚决斩断隐性债务风险源。”财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平表示,从清理的情况来看,大多数项目是比较规范的,但也有一些确实存在“硬伤”。

PPP项目按全生命周期分为5个阶段,分别是识别、准备、采购、执行和移交。其中,进入准备、采购、执行和移交4个阶段的项目,被纳入管理库;处于识别阶段尚未开展“两个论证”的项目列入储备清单,为社会资本投资选择项目提供信息。

在此次清理的项目中,不宜采用PPP模式的有397个;前期准备不到位的506个;未按规定开展“两个论证”的217个;不再继续采用PPP模式实施的1120个;不符合规范运作要求的277个;涉嫌违法违规举债担保的14个;未按规定进行信息公开的488个;由于其他原因被清退或整改的1354个。

“在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式,是转变政府职能、激发市场活力的重要改革举措,也是公共服务供给机制的重大创新。但PPP不是一个筐,不能什么都往里装。”焦小平介绍,此次清理发现,有的PPP项目是商业地产或招商引资项目,不属于政府公共服务范畴;也有的涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担;还有的涉嫌违法违规举债,给地方财政带来风险隐患。这些不适合PPP模式、不符合规范运作要求的项目,必须清退出库。

核查清理发现,一些PPP示范项目也存在问题。比如,包头市立体交通综合枢纽及综合旅游公路等30个示范项目,就被调出示范项目名单,并被清退出项目库。此外,北京市丰台区河西第三水厂等54个项目,由于尚未完成社会资本方采购或项目实施发生重大变化,虽然仍保留在项目库,但已被调出示范项目名单。还有89个项目存在运作模式不规范、采购程序不严谨等瑕疵,被责令限期整改,于6月底前完成。

“整体来看,PPP示范项目在引导规范运作、带动区域发展、推动行业破冰等方面发挥了积极作用。但部分项目在实施过程中,存在进展缓慢、执行走样等问题。财政部已经建立了‘能进能出’的动态管理机制。”焦小平表示,财政部PPP中心将组织专家团队,对存在问题的PPP示范项目进行“问诊治病”,以问题导向、结果导向对示范项目进行纠偏扶正。同时,对PPP示范项目成熟良好经验进行总结、推广,让示范项目真正发挥引领带动作用。

严守财政承受能力底线,新上项目不得突破10%红线

PPP项目,是政府的财政资金与社会资本合作。即使单个项目都没有问题,但一个地区在一定时间内项目数量过多,也可能导致财政支出加大,令财政承受能力“不堪重负”。这个问题如何解决?

记者了解到,为规范PPP发展,保障政府履约能力,财政部明确要求,要统筹评估和控制PPP项目的财政支出责任,每一年度从一般公共预算安排的PPP项目支出责任,不得超过一般公共预算支出的10%。

将符合条件的PPP项目的财政支出责任纳入预算管理,对政府履行合同义务形成有效约束,也是财政风险管理的必备手段。

“10%的红线,是在参考借鉴国际通行标准的基础上,结合我国城镇化发展实际需要,经过反复论证最终确定的上限,必须要守住。”中国财政科学研究院副院长白景明认为,一个县的项目资金就几十亿元,一个省上千亿元,如果管控不当,地方债务风险会急剧上升。

财政部PPP中心近日公布的一份报告显示,总体看,实行财承10%的限额,有力控制了各地PPP项目的数量、规模,但也有部分市县支出责任已突破“红线”,需引起警惕。通过对6400个入库项目进行分析,支出占比超过10%限额的市县,最多可能达到253个。其中,2018年当年支出占比超限额的市县,最多为70个。

“我们将坚守规范运作的底线,对支出占比达到7%—10%的地区进行风险提示,对超过10%限额的地区停止新项目入库。”焦小平表示,总体上,PPP财政承受能力安全阀门是有效的,七成以上地区的年度最大支出占比处于7%以下的安全区间。下一步,财政部将进一步完善财政承受能力论证制度,加快建立PPP项目财政支出责任监测预警体系,坚决防范和化解财政风险。

规范项目库管理,主动对标高质量发展要求

“对于存在问题的PPP项目,我们将进行分类处置。对于尚未启动采购程序的项目,调整完善后拟再次采用PPP模式实施的,充分做好前期论证后,可按规定办理入库手续。”焦小平介绍,对于已进入采购程序或已落地实施的项目,要针对核查发现的问题进行整改,做到合法合规;对于终止实施的项目,合同各方依据法律法规和合同约定协商解决,妥善维护各方合法权益。

焦小平表示,在抓规范方面,未来将重点推动以下几项工作:

一是统一顶层设计。推动PPP条例出台,建立统一市场,解决好部门职责重叠、分工分治,以及财税、金融、价格、土地政策不配套等问题。

二是严格合规核查。认真核查规划立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序,把好物有所值、财政承受能力“论证关”。

三是加强标准、过程和结果监管。制定产出标准、标准化合同、风险防控指引、绩效管理办法等,压实社会资本方运营责任,加强项目执行、产出和验收监管,确保全生命周期监督考核做实做细做好。

“规范项目库管理,严格入库标准,是防止不合格项目浑水摸鱼的关键一环。”白景明表示,规范管理的内容,包括夯实项目前期工作,切实履行采购程序,严格审查签约主体等。同时,还要建立PPP项目财政支出责任统计动态监测、预警提示和信息披露机制,严控财政支出责任,约束不合理的项目投资冲动。落实中长期财政规划和年度预算安排,加强项目绩效考核,落实按效付费机制,确保公共服务安全、稳定、高效供给。

记者 李丽辉